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【学习强国】解码新时代“枫桥经验”

  • 作者:《中国领导科学》杂志课题组
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  • 来源:中国领导科学
  • 日期:2020-06-02

“枫桥经验”是浙江省诸暨市干部群众创造的,不断创新发展的中国基层社会治理的一个样板。回顾“枫桥经验”跨越时代创新发展的历程,分析其内涵和特点,我们深刻体会到:“枫桥经验”的诞生和创新发展集中反映了我们党执政理念和治国理政方式转变的轨迹,蕴含着党领导人民共同依法治理社会的深刻哲理,体现了中国特色社会主义制度的独特优势和强劲生命力,对推进国家治理体系和治理能力现代化,特别是对构建基层社会治理新格局,有着诸多的启示和借鉴作用。

一、“枫桥经验”的发展轨迹:变与不变

“枫桥经验”诞生于社会主义建设初期。在上个世纪60年代初,浙江诸暨市枫桥区委采取发动群众开展说理斗争的方式对“四类分子”进行改造,形成了“矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好”的做法。在群众看来:如果把没有改造好的“四类分子”抓到监狱去,用一个警察管教100个“四类分子”,不如交给群众监督;100个群众教育一个“四类分子”,就算是铁石心肠也会被软化。正因采纳了群众意见,把敌我矛盾转化成为人民内部矛盾,极大地缓和了阶级矛盾。1963年毛泽东主席肯定地说:“这叫矛盾不上交,就地解决”,并就“诸暨的好例子”作出重要批示,要求“各地仿效,经过试点,推广去做”。由此,“枫桥经验”被推向全国。

改革开放初期,为调动一切积极因素发展经济,枫桥区再一次勇敢冲破“禁区”。率先给表现好的“四类分子”大批摘帽,进而把社会消极力量转化为积极力量。摘了帽的“四类分子”,被吸引到经济建设中来,融入社会正常生活,为社会主义建设贡献力量,可谓 “摘掉一顶帽、调动几代人”。不久中央便作出决定:凡是多年来遵守政府法令、老实劳动、不做坏事的,一律摘帽。

随着改革开放的扩大,社会经济结构和利益格局的调整引发的矛盾越来越多,诸暨市枫桥区坚持依靠群众就地化解矛盾纠纷,探索社会综合治理和平安建设的新模式,实现了“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”,开创了案件少、社会稳、经济发展好的良好局面,成为全国综合治理的典范和平安建设的首创者。2003年,时任浙江省委书记的习近平同志,明确要求倍加珍惜、大力推广、不断创新“枫桥经验”,促进经济、社会和人的全面发展。

进入新时代,面对社会矛盾纠纷多样化、复杂化,诸暨市实施基层党建“五大引领”工程,着力构建党统一领导下人民群众广泛参与、各类组织积极协同的基层治理体系;同时创建司法调解、行政调解、行业调解、企业调解、乡贤调解等多元化人民调解平台,有效地化解了矛盾,形成了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的新经验,走出了一条具有特色的基层社会治理新路。2013年,习近平总书记再次指示,要求各级党委和政府把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。

50多年来,“枫桥经验”随着时代变化不断丰富发展。在治理理念上,从侧重社会稳定为主转为社会全面进步、乡村全面振兴整体协同推进;在治理主体上,从一元治理转为多元治理,形成了共建共治共享的社会治理格局;在治理方式上,从消极治理转为积极治理,从被动治理转为主动治理,从事后治理转为事先预防,形成了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的现代治理体系。然而,无论时代如何变化,始终坚持党的领导,不断完善党的领导方式和执政方式,发挥党组织总揽全局、协调各方的政治优势和组织优势;始终坚持人民群众的主体地位,紧紧扭住做好群众工作这条主线,把群众路线贯穿于基层社会治理的全过程。始终一以贯之把党的领导作为根本保证,把人民主体作为根本立场,把自治、法治、德治、心治、智治相结合作为根本方式,把预测预警预防作为根本任务,把夯实基层基础作为根本支撑。

二、“枫桥经验”的核心内涵:党领民治

“枫桥经验”最根本的一条,就是在党的领导下,发动群众依法治理社会,走党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基层社会治理道路。这是“枫桥经验”之所以历久弥新,始终成为基层社会治理高高飘扬的一面旗帜的真正的“宝典”。

(一)把党的领导作为贯穿基层社会治理的主线

早在1977年浙江省委就曾下发文件,要求学习普及“枫桥经验”。其中第一条就是“党支部能坚持党的基本路线,加强对治保工作的领导”。进入新时代,诸暨市坚持党建引领基层治理。一是加强党组织对基层治理的领导,强化党群联动。在社区建立“党委、党支部、党小组、党代表、党员”五级工作网络,健全定活动日、定责任区、定联系户“三定”工作机制;把党的领导落实到基层治理的末端。二是实施“五大引领”工程:以政治引领把准基层治理方向;以组织引领筑牢基层治理阵地;以能力引领锻造基层治理主力军;以发展引领打造基层治理主引擎;以服务引领,拓宽基层治理主渠道。生动地回答了“谁来领导治理”“怎么领导治理”“谁来实施治理”“谁来评判治理”等一系列重大问题。

(二)把依靠群众作为基层社会治理的根本路径

当年毛泽东肯定“枫桥经验”:“最重要的一条是做群众工作”。中央把“一镇之计”变为“一国之策”,所肯定的经验最关键的是依靠群众。可以说,没有依靠群众,就没有“枫桥经验”。近年来,诸暨创新发展“枫桥经验”,始终坚持的依然是依靠群众,把群众放在基层社会治理的主体位置上,推动党委政府和人民群众良性互动。在社会治理中,决策议题来自群众,难题化解依靠群众,纠纷调解交给群众,社会服务托付群众。特别善于从群众中寻找解决问题的方案和办法,依据群众的实践和创造完善政策主张。特别善于培育社会组织,激发群众的积极性和创造性,完成各项治理任务,提高社会治理成效,避免了社会治理变成政府独角戏,避免了“政府干、群众看,政府很努力,群众不买账”的尴尬,展现了高超的群众工作智慧。

(三)把基层社会治理的权能赋予群众

诸暨在多年的基层治理实践中,努力健全包括党政机关、群众团体、自治组织、自愿者组织等多主体的社会共建共治体系,形成人人有责、人人尽责的社会治理共同体。社会组织是群众参与社会治理的载体和平台。他们发挥群众性自治组织和各种社会组织的功能,把基层治理的决策权、管理权、监督权交给群众。首先,完善基层群众自治制度,强化基层党群服务中心功能,支持社会组织参与治理活动,确保各类组织有事有责、有经费有场地、有承诺有作为。其次,重视新乡贤在基层治理中的特殊作用,成立乡贤参事会,借助他们的声望、品行、才学和实力,为乡村振兴和社会治理出谋划策、出资尽力,成为乡村德行的引导者示范者、乡村事务的推动者监督者。此外,注重流动人口党团组织建设,发挥外来人口、流动人口参与社会治理的积极性。

三、“枫桥经验”的实践特征:“五治”融合

说到“枫桥经验”,大家耳熟能详的就是“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。一个“不”字经念得深入人心。这个“不”是规则,是结果。通过什么途径治理,用什么方式治理?才能做到“不”。我们体会到,“枫桥经验”最精准的要义,就是不断创新治理方法展现经久不衰的生命力。从实践来看,最鲜明的特点、最有参考价值和可复制的经验,就是自治、法治、德治、心治、智治“五治融合”的治理方式。

(一)自治是“枫桥经验”的基础支撑

“枫桥经验”中的自治,是社会治理的基点,是党领导人民当家作主的基本形式,在基层治理中起着基础性作用。枫桥镇多个村庄在试点中,构建“1(自治章程)+1(村规民约)+X(多个实施细则)”的乡村自治规则体系,还制定村民行为约束“负面清单”和劝导式“正面清单”。此外,推动村级事务阳光化、村务监督规范化,克服了“村务行政化、干部说了算、群众靠边站”的顽疾。

(二)法治是“枫桥经验”的基本准则

诸暨善于运用法治思维和法治方式解决社会生活中的矛盾和问题。严格落实司法责任制,坚决执行领导干部禁止干预司法办案制度和政法干警“十个严禁”,做到公正司法、严格司法、阳光司法。全面开展“法润诸暨”专项行动,推行政府法律顾问制度。精心组建多层次的矛盾纠纷调解体系,建立了环境污染纠纷、物业纠纷、医疗纠纷等十三个专业调解委员会,建成市镇两级联合调解中心和29家诉调、检调和警调对接工作室,打造了“老杨调解工作室”等一批群众认可度较高的品牌调解机构,创造了“调解七法”,把各种问题和矛盾化解在第一现场和萌芽状态,创建了一批“零上访镇村”“无诉讼村”,连续14年被评为省“平安县市”,并荣获浙江省首批“平安金鼎”。

(三)德治是“枫桥经验”的价值取向

诸暨强化德治的引领作用,努力实现德润人心、教化群众、减少矛盾,成为“枫桥经验”的亮点。他们以全国文明城市创建为龙头,全力打造文明之城、活力之城、和谐之城。推进全国“新时代文明实践中心”试点,构建“实践中心—实践所—文化礼堂”三级体系,打造城市文化公园、社区文化家园,打造“党风清正、权力清源、作风清新、干部清廉、村风清朗”为内涵的“五清”村居,建成运行了200多个村史、成就、孝德、乡贤长廊配套的优秀传统文化与现代治理元素融合的文化礼堂。他们大力推进移风易俗,倡导婚事新办、丧事俭办、其他喜事减办,形成了“诸暨模式”的新风尚。特别注重发挥7.2万名志愿者队伍力量,树立一批道德榜样、家风典范和文明示范,唱响向美向善的诸暨“好声音”。

(四)心治是“枫桥经验”的内功绝活

社会治理重在治人,治人关键是治心。心治是社会治理规律的必然要求,也是“枫桥经验”不断精细化的内经。早年在对“四类分子”的监督改造中,枫桥干部群众“通过说理,制服敌人”,让管教对象心服口服。随着社会主要矛盾和矛盾冲突方式的变化,群众的愿望诉求和纠纷的形式多样化、复杂化。诸暨注重社会成员心态的调整,用心理学提升发展“枫桥经验”。枫桥镇成立首个乡镇心理咨询工作室“心语心苑”,实施“点亮生命创造未来”留守儿童心灵关怀项目,并参与司法所社区服刑人员心理辅导。他们积极探索情感管理模式,为矫正人员、留守儿童、信访人员等提供法律帮助、心理咨询等,逐步构建社会心理防范体系。

(五)智治是“枫桥经验”的时代特征。

改革开放以来,面对更加复杂的矛盾,系统创造了矛盾纠纷化解机制,显示了高超的治理智慧。智治成为检验社会治理体系及治理能力的试金石和基本标尺,成为“枫桥经验”的鲜明特色和时代特征。进入信息化时代,诸暨人率先推动互联网大数据等信息新技术与社会治理深度融合,积极探索“党建+互联网+社会治理”模式。治理方式由线下“单线管控”转向线上线下“双线联动”,突显了“枫桥经验”新时代新特点。他们开办“1963法润诸暨”,打造“网上枫桥经验”,推进“雪亮工程”,推行“互联网+政府服务”,起到事半功倍的效果。群众有事移动办,掌上办,一网通办,一证通办,做到了“零跑腿”,“最多跑一次”,提高了办事效能,实现了“政府暖心、村民开心”。

“枫桥经验”创造的治理方式内涵丰富,形式多样。依靠群众自治就地化解矛盾,依靠法治手段公正解决矛盾,依靠德治预防控制矛盾,依靠心治从源头消除矛盾,依靠智治在萌芽状态遏制矛盾,防止矛盾扩大升级蔓延成社会风险。这种“五位一体”的治理模式,集中表明“枫桥经验”具有规律性、基础性、系统性,而且具有创新性、协同性、可行性。

四、“枫桥经验”的深刻启迪:走向善治

社会治理现代化是一个不断探索完善社会治理体制机制、创新方式方法、化解社会矛盾、构建和谐社会的过程。社会治理的重心在基层,难点在基层,活力也在基层。基层社会治理是国家治理的基础。枫桥经验作为中国特色基层社会治理的范例,经过50多年的创新发展,不断将科学理念和先进方法融入治理实践,化解矛盾于本地,消除冲突于未然,防范风险于无形,一步一步走向善治,走近善政,形成了一整套行之有效的基层社会治理方案。为我们坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化提供了诸多有益的经验和启示。

(一)党组织全面领导统起来

枫桥经验启示我们:党组织是基层社会治理的领导力量。要按照“大治理”思想,统筹推进,系统治理,打造治理“共同体”,必须把党的领导贯穿于基层社会治理的全过程和各方面,把党的政治优势转化为基层社会治理的工作优势,推动治理主体从“多中心”向“一核多元”转变。首先要把党组织建设好,以提升组织力为重点,突出政治功能,把基层党组织建成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。同时要健全党委总揽全局、协调各方的领导机制,强化街乡党组织在基层治理中的领导核心作用,提升党员干部引领基层治理、服务群众的能力,实现党组织领导功能与群众组织社会治理功能的良性互动。从根本上说,要建立健全党把群众路线贯穿到基层治理各个环节的体制机制,确保党对群众和社会组织的领导,确保党对基层社会治理的全面领导。

(二)政府依法行政治起来

枫桥经验启示我们,政府是依法管理社会的执行力量。要真正发挥政府作用,提高治理效能,必须进一步深化改革赋权赋能,同时建立各方协调机制,整合政府资源,构建相关部门联动机制。首先,要加大力度简政放权,赋予镇乡、街道相对完整和独立的行政权以及一定的执法权,构建精简高效的基层管理体制;同时,优化“基层治理平台”,完善网格化管理,构建“反应灵敏、处置有方、管理高效、服务优质”的基层管理服务体系。特别要强化服务理念,扩大公共服务供给,推动公共服务供给主体多元化、提供方式便捷化。

(三)人民群众共同参与活起来

枫桥经验启示我们,群众是基层社会治理的主体力量。推动基层社会治理现代化,必须走好新时代群众路线,建设人人有责、人人尽责的社会治理共同体。首先要创新群众参与社会治理的组织形式,不断拓展公众参与社会治理的渠道,健全公众参与的体制机制。其次,创新网络问政等各种平台建设,完善重大民生决策事项民意调查和听证制度,切实保障人民群众知情权、建议权、监督权、评议权。同时,广纳民智,广聚民力,让群众更加充分地享受民主权利,在法律保障下议事、主事、监事,体现主人公的尊严和自豪。

(四)社会组织协同治理动起来

枫桥经验启示我们,社会组织是基层治理中一支活跃的力量,也是潜在的有待进一步开发的力量。推动基层社会治理现代化,必须健全开放多元、共建共享的社会协同机制。首先,充分发挥工会、共青团、妇联等各类群团组织的桥梁纽带作用,引领群众投身基层社会治理。其次,进一步建好市镇村(社区)三级社会组织服务平台,提升社会组织的参与度,走出新时代社会组织参与社会治理的新路子。同时,发挥政府购买服务的导向激励作用,健全市场主体履行社会责任的激励机制,鼓励企业利用自身优势参与基层社会治理工作,构建多元参与、协同高效的共治格局。

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